作者：中國政法大學黨委書記，教授、博士生導師，中國行政管理學會副會長　石亞軍;中國政法大學財稅法研究中心主任，教授、博士生導師，中國財稅法學研究會副會長　施正文

　　[摘要]財政是庶政之母，是政府治理的基本手段和重要支柱。推進財稅領域突破性改革，加快建立現代財政制度，是推進政府治理現代化的必然選擇和關鍵性舉措。應當深化公共財政改革，推動政府職能轉變，提高服務型政府的現代治理能力;建立現代預算管理制度，有效規范政府行為，提高責任政府的現代治理能力;建立現代稅收制度，促進公平競爭和分配正義，提高調控政府的現代治理能力;深化分稅制財政體制改革，構建合理規范的政府間關系，提高合力政府的現代治理能力;推進法治財政建設，加快財稅立法步伐，提高法治政府的現代治理能力。

　　[關鍵詞]現代財政制度;政府治理;行政體制改革;現代化

　　[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)04-0011-06

　　基金項目：國家社會科學基金重大項目“內涵式大部制改革視野下的政府職能根本轉變研究”(編號：13&ZD034)

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”，“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求”，是“決定”賦予現代政府治理的重要課題。財政是庶政之母，是政府實行現代治理的工具、風標和試劑。推進財稅領域突破性改革，加快建立現代財政制度，是提高服務型政府、責任政府、調控政府、合力政府、法治政府現代治理能力的必由通道。

　　一、深化公共財政改革，推動政府職能轉變，提高服務型政府的現代治理能力

　　現代財政制度是公共財政，要求財政的職能主要是提供充足的公共產品，極大保障和改善民生。1998年我國確立了建設公共財政的目標，十八屆三中全會提出建立現代財政制度，使我國財政改革的目標更加趨于完善。我國公共財政的改革，走的是一條告別自然經濟體制下的家計財政和計劃經濟體制下的國家財政，邁向市場經濟體制下的公共財政的轉型之路，需要革除家計財政的私人性和國家財政的全能性雙重困擾。強調協商、民主、合作，突顯政府權力的公共權力和社會權力屬性的平行性，強調政府權力的邊界性和有限性，使政府活動從統治(管理)走向治理、從統治性治理(管理性治理)走向服務性治理(多中心治理)，是我國行政發展的必然趨勢和行政變革的重要特征。

　　美國財政學家馬斯格雷夫將財政的職能界定為“資源配置、收入分配和經濟穩定”三項，其首要職能即是資源配置，即政府為滿足社會需要而提供特定的產品和服務，并為這些支出融資而征稅。財政的資源配置在宏觀層次上表現為改變公共部門與私人部門之間的資源配置狀況，在微觀層次上表現為對市場提供過度的商品和服務數量進行調整，而對市場提供不足的產品和服務進行補充，以實現社會資源的有效配置。財政資源配置職能是由政府介入或干預所產生的，它的特點和作用是通過本身的收支活動為政府提供公共產品籌集與供給經費和資金，引導資源的流向，彌補市場的失靈和缺陷，最終實現全社會資源配置的最優效率狀態。[1]

　　“公共性”作為現代財政制度中公共財政的核心特征，要求財政改革應著眼于滿足社會公共需要，提供公共產品和公共服務，調節收入分配，促進經濟穩定增長。強化財政的公共服務職能，提高財政資源在公共部門內部的配置效率，必須打破現行財力分配結構固化僵化的狀況，進一步調整和優化財政支出結構。要圍繞促進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。凡屬于社會公共領域的事務，市場不能解決或不能有效解決的，財政就必須到位，解決財政的“缺位”問題;凡屬于可以通過市場機制解決的領域，財政不應介入，已經介入的要逐步退出，解決財政的“越位”問題;介于兩者之間的，財政要發揮“四兩撥千金”的杠桿作用，積極引導社會資金投入。我國“全口徑”政府支出中的投資和建設性支出占比已經超過50%，這意味著對民生領域的投入不足，也意味著政府沿襲多年的通過擴大投資和上項目發展經濟的思路亟待轉變。因此，應當加大對農業、義務教育、醫療衛生、就業和社會保障、保障房建設、環境保護等領域的投入，摒棄以擴大投資和建設支出換取經濟增長的傳統思維定式。要結合政府機構改革，減少行政管理費支出和“三公”消費，讓納稅人感覺到納稅后所享受的公共服務而帶來的切身利益。政府要通過預算“硬約束”的制度安排，以預算收支來規范其活動的方向和范圍，發揮財政制度對政府職能轉變的“倒逼”作用。要以財稅體制改革作為突破口，瞄準建立現代財政制度這一基本目標，通過完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率等一系列重大改革，為推進政府治理變革和實現國家治理現代化筑牢基礎和支柱。[2]

　　政府治理能力現代化建設的重點是處理好政府、市場、社會的關系[3]，公共財政政策是政府宏觀調控的重要工具，公共財政制度是規范國家與公眾、立法機關與行政機關、中央與地方等基本社會關系的重要手段，兩者均涉及公民財產權利、社會權利和政治權利等基本權利保障，關乎資源合理高效配置、分配公平正義，蘊含著權力制衡、人權保障、公平正義、民主參與等基本公共價值。政府要轉變對資源配置干預過多和干預不當的職能，通過制定公共政策和健全公共財政制度，為市場主體在經濟活動中遵循價值、競爭、供求規律，實現經濟效率的最大化提供優質高效的行政服務，同時更好發揮政府在宏觀調控、市場監管等方面的作用。要將政府財政活動的范圍明確定位在公共領域，進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化;要加快實施政社分開，推動政府治理與社會自我調節、居民自治實現良性互動。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，要交由社會組織承擔。即使需要由政府提供的公共服務，也可以采取向社會組織購買公共服務的方式，實現社會治理與政府治理的共榮共生;要面對國際經濟環境和國內發展階段的重大變化，加快我國經濟轉型升級，進一步增強發展的內生活力和創新動力;要健全宏觀調控體系，在通過充分發揮市場和社會的作用來緩解政府治理壓力的同時，保證政府在市場和社會失靈的領域發揮決定性作用。