作者：中國行政管理學會課題組
執筆人：胡象明
中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。“科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發揮社會主義市場經濟體制優勢的內在要求。必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府”。國家治理體系和治理能力現代化的核心是政府治理體系和治理能力現代化，而要實現政府治理體系和治理能力現代化又必須有政府職能的現代化。因此，轉變政府職能是全面深化改革的一項重要任務，政府職能就是制定政策和執行政策，只有深入進行政策創新，才能推進政府職能有效轉變，才能有效地實現建設法治政府和服務型政府的目標。本文試圖結合黨的十八大和十八屆三中全會的精神，從國家治理體系和治理能力現代化的視角，就如何通過政策創新來推進政府職能轉變并進而實現政府職能的現代化進行初步研究，進而提出相關建議，以期對我國政府職能轉變和創新工作有所參考。
一、 政府職能轉變是實現政府治理體系和治理能力現代化的重要內容
政府治理是國家治理的重要組成部分，國家治理體系和治理能力的現代化首先要求政府治理體系和治理能力的現代化，而要實現政府治理體系和治理能力的現代化，則必須實現政府職能的現代化。因此，加快轉變政府職能，實現政府職能的現代化，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是全面深化改革的總目標的重要組成部分。
(一)政府治理體系和治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的核心內容
俞可平在《衡量國家治理體系現代化的基本標準——關于推進“國家治理體系和治理能力的現代化”的思考》中指出：“國家治理體系包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系”。俞可平. 衡量國家治理體系現代化的基本標準——關于推進“國家治理體系和治理能力的現代化”的思考 [N] .北京日報，2013-12-09.這里只是從狹義的治理意義上說的，從廣義的治理而言，政治行為的一系列制度和程序也應該包括在國家治理體系之中，在當代中國，無論是中國共產黨的領導行為和民主黨派的參政行為及其制度和程序，還是國家的立法和司法行為及其制度和程序，都是國家治理體系不可缺少的組成部分。由此看來，不管是狹義上而言，還是從廣義上而言，政府行為及其制度和程序是國家治理體系中的重要組成部分。特別是從狹義上而言，在政府行為、市場行為和社會行為三者中，政府行為發揮著主導作用。由此推之，在國家治理體系中，政府行為及其制度和程序是其中最重要的內容。因此，可以進一步推之，政府治理體系和治理能力的現代化是國家治理體系和治理能力現代化的核心內容。
(二)政府職能現代化是政府治理體系和治理能力現代化的關鍵
政府職能是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能，它是政府治理體系中最本質的東西。在政府治理體系的制度框架中，首先要解決的問題是，政府是做什么的?政府的職責是什么?它有哪些基本功能?如果不解決這些問題，政府就無法行動，何談政府行為?何談依法行政?不同時代和不同性質的政府職能是不一樣的。每一個時代的政府有其特定時代的職能，每一種不同性質的政府也有與其特定性質相關的職能。相對現代而言則有古代、近代，我們在此統稱傳統時代，現代則是一個過程，漫長的過程，現代化則是表征這個過程的延續。當今中國的政府正在從傳統時代走向現代，處于現代化的過程之中，一方面帶有傳統的特征，另一方面也正在向著現代化發展，政府的職能也是如此。政府職能規定著政府做什么，怎么做，以及包括它與市場的關系、與社會的關系。如果一個政府在這些最本質、最基本的內容上還是傳統的，或是半傳統的，尚未能實現現代化，那么，這個政府的治理體系和治理能力根本不可能現代化。所以，我們今天要實現政府治理體系和治理能力的現代化，關鍵是要實現政府職能體系的現代化，首先解決好現代政府自身的定位問題，以及政府與市場、政府與社會的邊界問題。合理確定政府自身的定位，合理界定政府與市場、政府與社會的邊界，這是現代政府與傳統政府的主要區別，也是政府治理體系和治理能力現代化的重要標志。同時，在現代市場經濟條件下，政府只有對自身有一個合理定位，并在合理定位的范圍內處理好政府與市場、政府與社會的關系，才能發揮更好的作用，才能實現政府治理體系和治理能力的現代化。
(三)加快轉變政府職能的根本目的是加快實現政府職能的現代化
若要理解政府職能轉變與政府職能現代化的關系，就需要正確理解政府職能現代化的含義，而這又只有在正確理解國家治理體系和治理能力現代化的前提下才有可能。我們知道，現代化的國家治理體系是一個由政府、市場與社會合作共治的治理體系，在這個治理體系中，政府、市場和社會均有其特定的角色，行使特定的職能。現代化的政府職能只有從這種合作共治的體系中得到體現。我國當前的政府職能體系是從計劃經濟發展而來的，盡管經過30多年的改革和調整，計劃經濟時代政府職能的特征已大大削弱，但離真正市場經濟時代的現代政府職能還存在著很大的差距，政府職能的現代化是一個過程，就是一個縮小這種差距的過程，而政府職能轉變則是縮小這種差距的實現方式。回顧改革開放以來我國政府職能轉變的過程，從全能政府為特征的政府職能一步一步地走到今天以有限政府為特征的政府職能，已經取得了突破性進展。但是，與以讓市場在資源配置中發揮決定性作用的現代政府職能定位相比，我國現代的政府職能體系的轉變遠遠沒有到位。政府不正確地干預市場和包辦社會事務的職能還大量存在，而政府對市場監管和公共服務的職能則遠遠不足。在當前我國政府職能轉變已經取得巨大成就但距政府職能現代化要求還依然存在差距的情況下，進一步轉變政府職能的根本目的就是要通過削減政府對市場的不當干預職能，調整政府對社會的管理職能，增強政府對市場的監管和公共服務的職能，使政府職能與政府在現代化國家治理體系的角色定位相一致，以實現政府職能的現代化。
