2.預算參與程序保障機制的拓補

　　協商參與和監督作為一種突出和契合程序正義的民主形態，是一種通過求同存異的辦法來防止實質性價值爭論激化、維護多元化格局的最基本的制度框架。[xxxiv]一個理性與公正的民主程序可以保障各方預算主體都能合理嵌入預算公開的推進過程，[xxxv]并在公共協商的框架下實現預算主體間利益的理性交換和達到博弈力量的適度平衡。因此，通過拓補地方預算參與程序機制，才能保障社會參與主體合理地、有效地、平等地參與預算資源配置過程，從而在實現社會主體權利與政府權力間的交流與制衡的過程中，達到社會主體預算參與權和政府預算公開間的良性互動。

　　《立法法》第5、34條已規定“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”，但“二次審議稿”卻未能汲取地方參與式預算改革所積累的經驗。對于我國預算參與程序保障機制的構建：在預算編制階段，應完善預算聽證機制。預算編制作為利益分配的過程，引入聽證制度可以提高利益分配透明度與公平度，尤其是對公共利益影響較大的預算項目必須適用聽證制度。預算聽證程序的完善，應著重于預算聽證主體、預算聽證內容、預算聽證權利以及預算編制的裁決等方面。在預算審議階段，應構建預算旁聽制度。現代法治國家的預算審議過程，公眾一般都能旁聽，新聞媒體可進行直播報道等。對此我國浙江溫嶺“民主懇談”式的參與式預算改革值得借鑒，一是政府預算案的提前公開;二是民眾與人大代表的懇談;三是自愿旁聽;四是人大代表對民意的積極采納。[xxxvi]在預算執行階段，應重點監督預算調整行為。例如美國新澤西州于1917年頒布的《皮爾森城市預算法案》規定，如果預算批準后需要對預算進行修改，一旦修改達到一定程度(即任何款項的改變都超過10%，或者任何需要征收的稅收改變超過5%)，經由改變的項目須重新公之于眾，并須在最后采納新預算之前重新召開聽證會。[xxxvii]因此，應發揮社會公眾的監督力量，通過構建一個針對預算調整行為的合理監控程序，從而促使政府預算調整行為逐漸走向規范。

　　(二)省級以上政府預算公開法治化的發展理路

　　由于省級以上政府職能的宏觀性，政府調控行為具有牽涉廣、影響深、風險高的特征，那么其預算公開法治化發展理路的設計，需要民主政治改革的“頂層設計”來構建一個以權力機關為核心的預算監督體系。[xxxviii]唯有不斷規范預算監督主體的權力、打造法治問責政府以及推動預算公開救濟機制的不斷發展，才能對現行預算制度體系和程序提出批評，促使政府在宏觀公共領域提供更好的公共產品與服務。[xxxix]譬如國務院的“三公預算”公開，“三公預算”在很大程度上是國家計劃體制轉型不徹底的遺留物(高額的“三公消費”已“孵化”出某種特權腐敗)，要斬斷這截“遺留尾巴”需要修繕預算公開法治化的公法進路，來降低行政運行的成本。

　　1.預算公開監督權力的規范

　　預算公開的深層改革離不開人大的預算監督權力和預算立法的積極支持，而這又決定于人大應能充分地理解和認識憲法和法律賦予人大的權能。在我國人大至上的權力架構下，人大完全可以通過立法、修憲、憲法解釋等手段來改變憲法和預算法文本中關于預算權的配置模式，并且在預算案的形成、審批和執行全過程中，人大作為國家權力機關當然地擁有監管和督察的權力。[xl]考察國外立法例，如《印度憲法》第5篇第2章、《巴西聯邦共和國憲法》第1篇第6章、美國1921年《預算和會計法案》以及1974年《國會預算和扣押法案》中的許多條款就議會預算權進行了詳細界定。對此，我國《憲法》、《預算法》對于人大預算權的具體化：在預算審議階段，完善人大的預算修正權與否決權等是充分激活人大預算審議權的重要方面。“二次審議稿”的繼續完善可借鑒《廣東省預算審批監督條例》第14條關于預算修正權的主體、程序、效力等相關方面的規定。同時，為應對預決算文本一旦被人大否決而產生的后續問題[xli]，還需在《憲法》與“二次審議稿”中補增人大對政府政治問責的規定(如彈劾官員、提出警告等)，以督促政府必須回應人大或公眾對預算公開文本與過程產生的質疑，這是預算公開改革的不竭動力。

　　另外，由于預算兼具專業性、政策性、技術性，專業性的審計監督是保障預算公開的信息是否真實有效的必備手段，[xlii]西方國家的審計主體通過在政府內部建立適當的信息、控制、評估和報告制度以提高政府的責任感，并為政府披露財務報告提供和頒布公認的會計標準，從而保障了政府預算公開信息的規范性與真實性。[xliii]為保障我國審計機關行使權力的公正性和有效性，需提高審計機關的獨立性。對此，需將當前的行政型審計模式改革為立法型審計模式，這是我國國情下的迫切要求。