四、我國預算公開法治化的發展理路
西方財政民主的歷程顯示西方國家預算公開法治化的發展理路是在立足預算權規范化的公法進路基礎之上，再通過地方政府預算參與式的私法進路予以完善，進而形成兩條進路互動與補充。我國預算權規范化面臨的困境表明，預算公開與預算體制之間存在的張力使得預算權平衡架構的打造與現實的政治、經濟、文化生態之間，既攸關又矛盾，這是預算權規范化的難點所在。如果我國預算公開的法律設計不能立足于轉型期我國的財政和法治基礎，或者草率地將西方預算公開法律經驗及其實踐的模型付諸實踐，將很可能導致預算公開法律實施的低效，甚至阻礙中國預算公開的改革進程。[xxiii]中國預算公開法治化的實踐必須遵循預算公開法治化一般規律、合理利用轉型期我國既有的民主資源以及認真對待財政分權體制下縱向政府間事權存在差異配置[xxiv]的基礎上，同時激發公法進路與私法進路兩方面的積極性和創造力——地方(省級以下各級地方政府)預算公開可利用私法進路上已呈現的契機，以協商民主為基礎將預算權規范化的價值問題轉換為程序問題[xxv]從而化解預算權規范化外部困境中(即私法進路)的難題，進而將推進社會公眾的預算參與作為實現預算公開一種手段而非目的——一種改善預算權體系并能復興公法進路的重要手段;[xxvi]而省級以上層級(含省級)預算公開應從“頂層設計”的視角[xxvii]出發，以代議制民主為根基來突破預算權規范化內部困境中(即公法進路)的障礙。我國預算權規范化的私法進路與公法進路之間將呈現出的“倒逼式”邏輯關系，應是我國預算公開的法治化設計須遵循的理論認知。[xxviii]
(一)地方政府預算公開法治化的發展理路
地方政府作為公共服務的直接提供者，其預算公開改革的方向在于提升公民對政府預算支出的認同感，即讓納稅人感到其繳納的稅收被負責任地用于更具合法性和公共性之目的。鑒于我國地方政府預算公開的實踐阻礙，地方預算公開法治化需在確保進步方向和社會穩定的前提下，繼續提升預算參與和監督理論的實踐理性，來完善預算公開的私法進路，以保證政府的行動鑲嵌于社會之中，而非強加給社會和公民，[xxix]這也是“二次審議稿”應予以重點修繕之處。
1.預算參與適格主體的建構
地方政府為了更好滿足社會主體的需要，必須與社會主體進行預算協商，即社會公眾必須以某種方式選定如何集體地和個人地使用其資源，必須決定政府財政預算的適度規模，以及財政預算組成項目。[xxx]而這一切實現之前提，公眾絕不能是政府部門的附庸，而是具有獨立地位的適格預算主體。對于我國的公眾預算參與改革，需要法定社會公眾(個體)的預算參與權，大力提升社會組織的參與權能等。
首先，社會公眾預算參與權的法定化。預算參與權的法定化是建構預算參與適格主體的基礎。一方面，在憲法中明確公民參與權。參考國外立法經驗，例如《俄羅斯聯邦憲法》第2章第32條第1款明確規定：“俄羅斯聯邦公民享有直接或通過自己的代表參與國家事務管理的權利。”我國公民參與權雖然可以從《憲法》第2條第3款、第33條第3款以及第35條中推導，但是為提高該權利顯在的實效性，仍需對我國《憲法》進行修正以明確公民參與權，如在《憲法》“公民的基本權利和義務”部分增加公民知情權、表達權、決策權和監督權的規定以切實保障公民對預算的參與。另一方面，在預算法中配置公眾的預算參與權。在我國人大預算監督相對“弱化”的情形下，只有使社會公眾的預算參與成為制度化的事實，才能“倒逼”政府主導的預算參與從形式走向真實并返歸實質。[xxxi]例如，對于地方政府隱性舉債“禁而不止”的情形，可以將公共債務風險納入預算公開范疇，通過協商民主下的公眾參與和監督來培養財政預算風險控制所依賴的法治精神，以遏制政府債務的不當增長。
其次，社會組織預算參與權能的提升。社會組織作為政府與人民的中介，獨立于政府和市場主體，具有溝通社會公眾與政府的天然優勢，能促進公民預算民主意識的提高，是參與式預算制度中的重要主體。[xxxii]市場經濟條件下社會組織作為與“公共權力機關直接相抗衡”的力量[xxxiii]，可以有效提升和發揮我國社會組織的預算參與權能。當下，應改革關于我國社會組織的雙層管理體制，通過對《社會團體登記管理條例》進行合理修訂來放寬掛靠制度，甚至應設立專項資金來扶持預算組織的成立與運行。同時，對于新修訂的《保密法》之完善，應嚴格界定其保密范圍，促使政府定密自由裁量權和涉密糾紛的裁決權的分離，來疏導社會組織預算信息公開申請的渠道，從而落實社會組織的預算參與和監督權利。
值得特別一提的是，人民政協和新聞媒體的預算參與權能不容忽視。政協通過參政議政、政治協商、民主監督等形式提出的意見、建議與批評，可以視為一種“柔性”的權力制衡模式。各級地方政協的自身建設應著力調整政協代表的人員結構，擴大預算領域專家的入選比例，以期充分發揮政協的監督作用——提高預算資源配置的公共性與合理性。而新聞媒體被譽為社會權力的“無冕之王”，憑借其軟實力(如言論自由、批評建議等民主監督權利)是公民權利與政府權力互動協商的載體和紐帶。新聞媒體作為預算改革的驅動者和監督者，應繼續提升其獨立性、公共參與理性，增強其開放性，使其對政府預算公開改革產生積極影響。
