(二)預算公開法治化的內涵

　　現代政府預算公開行為的外在表現形式：在靜態層面，主要表現為一系列數字與表格，例如對一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算信息的公布等;在動態層面，則包括社會主體對公共預算全過程的監督與管理，例如預算編制階段公眾的預算參與行為、預算審批階段代議機關舉行的聽證行為以及預算執行階段公眾的預算監督行為等。無論在靜態還是在動態層面，預算公開行為皆存在多重利益的博弈與對抗，體現出各種預算權力(利)主體之間的相互制衡與監督。要保障公共財政的健康發展和公共預算目標的實現，關鍵在于對政府預算行為進行有效控制。否則，僅靠政府自我約束，將不可避免地出現權力濫用與行為異化。概言之，預算公開是各種預算權主體在動態博弈過程中通過不斷達成妥協以實現利益平衡的產物，只有將各種預算權主體的權責進行清晰、明確、科學地設置與定位，才能保障預算權之間實現有效的制約和監督，促使預算公開目標的真正實現?？v覽整個預算權的變遷史，從議會與國王(或政府)之間為捍衛財政收支控制權而經過殘酷且漫長的斗爭，到幾經震蕩逐漸確立當今世界法治國家廣泛推行的議會至上的預算權配置模式——在憲法高度上規定政府的預算編制權與執行權、議會的預算審批權與監督權等，[viii]預算權內部結構的逐步優化最終為保障預算公開目的的實現奠定了堅實根基。因此，實現預算公開的關鍵或實質在于預算權的規范化，即預算權配置及其監督模式實現合理化。

　　進一步而言，預算公開作為控制政府預算行為的方式或載體，它既是實現有效監督和制約的必要前提，又是驅使預算權走向規范化的重要手段。通過預算公開原則的引導來劃定公共財政信息公開的領域，并廓清預算公開法律關系中各預算主體權力(利)行使的邊界，使預算主體權力(利)、義務和責任的分配達到均衡;同時通過預算公開的方式來不斷落實、硬化、規范各預算主體法定的預算職責，以實現對政府預算行為和預算權力的理性控制，從而形成一個能保障預算公開透明的預算權制約和監督體系，驅動政府的預算編制、執行、調整等情況充分向立法機關和納稅人公開，并自覺接受檢驗與評價，進而在以代議制為核心的預算監督機制的鞭策下，激勵政府自身不斷完善公共預算制度與績效管理模式，最終實現公共預算績效的最大化。

　　三、預算公開與預算權規范化

　　預算公開透明必須借助法律規制手段才能實現，而預算權則作為法律規制的核心范疇。唯有實現各主體間預算權的有效制約和合理監督，才能保證預算公開走向法治化。因此，按照預算公開透明的邏輯內涵，對于預算公開法治化的研究實質上可轉化為預算權的規范化分析。

　　(一)預算權的規范化進路

　　現代預算法治發展歷程表明，預算公開制度的產生首先在于強化對政府預算權的控制，預算權主要在公法范疇內(如議會、政府)予以配置，預算權的規范化可歸納為一種強調“控權性”的“公法進路”。但隨著現代公共治理和預算績效目標的凸顯，公民預算權利逐漸從傳統的預算公權體系中“衍生”出來，預算權兼具了公私法交融的屬性，預算權的規范化也演化出了“私法進路”。

　　1.公法視野的預算權規范化

　　考察預算制度的進化過程，提煉預算權規劃化的公法進路，主要是在民主憲政理念的導向下，構建保障預算公開的監督和救濟機制，從而形成以代議主體為核心、行政主體為樞紐、司法主體為后盾的預算權體系。首先，代議主體對預算公開的監督控制。對于代議主體的重要作用，約翰·密爾指出，“代議制議會的適當職能不是管理——這是它完全不適合的——而是監督和控制政府：把政府的行為公開出來，迫使其對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和辯解;譴責那些該受責備的行為”。[ix]因此，代議機關的監督和控制是促使政府預算公開的基本動力，它既要認真審查、批準政府預決算草案的合理性、規范性，又要積極履行監督政府預算行為的職能，并且還需向公眾及時披露關于行使預算監督職權的具體信息。西方國家正是以代議主體為核心動力源，才實現預算的公開性目標，再朝著預算的公共性(預算績效)方向邁進。其次，行政主體對預算公開的內部監督。一般認為，行政主體的內部預算監督是一種獨立性、權威性都較低的監督形式，但由于預算公開的專業性、技術性，而行政主體既擁有龐大的預算信息庫又具備嚴密的預算監督網絡，它在微觀預算監督層面的優越性不言而喻。在西方預算權規范化的公法進路上，通過明確行政主體內部各政府職能部門的角色、職能和權力，形成了以中樞預算監督主體(如財政部門)為核心的內部監督體系。最后，司法主體對預算公開的救濟保障。現代西方國家無不重視構建完備的依法行政救濟體系。司法機關作為監督和制約預算權的重要力量，它能保證預算公開朝著合理化、規范化的方向進行，當預算公開主體拒絕公開預算信息或未能按法及時、完整地公開預算信息，公民、法人等皆可訴諸司法機關尋求救濟。

　　2.私法視野的預算權規范化

　　隨著預算民主的發展，現代許多國家已經或正在完成由自產國家(即國家擁有龐大國有資產來維持自身運轉)向稅收國家(即國家收入源于國民繳納的稅收)轉變，國家為了獲取私主體繳納的稅收，不得不做出讓步，開啟與社會互動的閘門。[x]于是，公共預算不僅是政府資源配置的簡單技術工具，而且成為落實公民權、實現民主治理以及塑造公共生活、國家制度及二者關聯文化建構的重要手段。[xi]

　　正是在公共預算目標的牽引下，預算法作為一種能積極回應各種社會需要和愿望的法律，[xii]將協商民主價值融入公民權的勃興過程，逐步引導公民社會的民主監督和參與。而預算權利的出現日漸突破了傳統預算權配置的公法范疇，它作為一種外在的制衡與監督動力，逐漸集合而形了一股強大的社會權力[xiii]來抗衡和制約政府預算權力，在抽象層面上，這種秉承了私法自治精神的制約模式可歸類為預算權規范化的私法進路[xiv]。提煉預算權規范化的私法進路，它通過強調公民社會的平等參與作為實現預算公開透明的一種手段，既增強了民眾對政府的信任程度，[xv]又強化了政府預算權的規范性，而且經過提升公民社會的理性認知能力還有效改善了社會公眾對公共預算的冷漠與無知，從而避免了預算權規范化的公法進路中可能出現的精英集團控制的危險。[xvi]