官員的選擇

——中西用人制度比較

　　中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心　執筆：贠杰

　　進入新世紀以來，執政環境的發展變化，對干部隊伍的能力素質提出了更高的要求，同時也對干部選拔任用制度與機制提出了新的挑戰。因此，從我國干部隊伍實際出發，比較借鑒西方國家經驗，辨析總結我國干部選拔任用的優勢與不足，從而進一步提高干部隊伍能力素質，具有十分重要的現實意義。

　　一、中國與西方國家官員類別及范圍的比較

　　官員類別和范圍的不同，是確定選拔任用方式的基礎。在西方國家，官員一般分為政治任命官（又稱“政務官”）和職業文官（也稱“事務官”或公務員），兩類官員的選拔任用分別實行了不同的方式。政務官一般具有如下特點：一是與選舉共進退，數量相對較少；二是任職周期較短，流動性強；三是任用方式以委任制為主。相對而言，職業文官則實行職業常任，不與選舉共進退，無重大過失不得免職或開除，流動性較小，任用方式以考任制和聘任制為主。

　　20世紀70年代以后，隨著職業文官常任制所帶來的機制僵化、政治責任感差、工作效率低、職位流動性差等弊端的顯現，社會公眾對公務員系統的不滿日益上升。鑒于這種情況，西方國家開始逐步將高級公務員和中低級公務員分離開來，實行不同的選拔任用機制，擴大了高級文官的選擇任用范圍，采用獨立的薪資福利和考核管理標準，以增強高級文官的政治責任感和社會回應性，而中低級公務員則繼續沿用原有的管理機制。

　　我國的公務員類別范圍與西方國家存在較大的不同，具有明顯的中國特色。首先，各類公務員不區分政務官和事務官，統稱公務員隊伍，納入統一的管理體系。其次，公務員范圍與西方國家存在較大不同，除了各級行政機關外，還包括中國共產黨各級機關、各級人大政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、各級民主黨派和人民團體機關除工勤以外的工作人員。而西方國家公務員主要包括各級政府工作人員，立法、司法機關和政黨組織人員一般不屬于公務員范疇。第三，我國領導干部范圍不僅限于公務員隊伍，還分布于黨政機關、事業單位、國有企業，相互之間流動性較高，這也是與西方國家的明顯不同之處。正是中國與西方國家官員類別范圍的差異，決定了各自不同的選拔任用方式。

　　二、西方國家官員選拔任用的主要方式及特點

　　在西方國家，總統、州（市）長和郡（市）長等各級政府首腦均由民選產生，他們一旦上臺就任命各自的政務官，其形式主要采用委任制。政務官的任命首要的是基于政治意識形態的考慮，這種意識形態的要求一般表現為政治忠誠。保持意識形態的一致是由政治活動的性質決定的。采用意識形態的標準選拔可信賴的人充實到重要崗位上去，是實現和維護西方國家政治統治必不可少的保障。此外，在某個領域內任職資歷與經驗、與任命者的私人關系、擁有豐富的社會網絡資源等因素，也在政治任命中占據重要位置。一經任命，政務官就開始在職權范圍內行使決策權和領導權，肩負起決策、計劃、組織、指揮、協調和監督等重要行政職責。

　　總體來看，西方國家官員的選拔任用制度具有以下特點：

　　第一，政務類官員的選拔任用以委任制為主，具有明確的屆期，以各級政府首腦的選舉為進退，并帶有明顯的“政治分肥”色彩。許多在選舉中盡力輔選、出錢出力的人會得到優先考慮。當然，在具體職位選擇上，也會考慮人選的專業性和適任性。這類官員一般都忠于任命者，受選舉影響，往往專注于短期內就能見成效的事務，短期行為和政治色彩較明顯。同時，政務類官員的一大特點是出口較為暢通，卸任后往往去大企業、知名高校或咨詢公司任職。

　　第二，高級文官的選拔任用以委任制和考任制為主，而中低級公務員的選拔任用以考任制和聘任制為主。其中，委任制高級文官占少數，考任制高級文官占絕大多數。例如，美國政治任命高級文官的數量約為高級公務員總數的12%，即700人左右，數量高于英國、法國、澳大利亞等國。其他80%以上的高級文官都是通過考任制任命的，由政府內部現職公務員晉升。中低級公務員的選拔任用以考任制為主，少量技術類公務員或部分低級公務員則采用聘任制。

　　第三，不同西方國家對官員選拔任用的考量標準有所差異，主要分為注重“通才”與“專才”兩種類型。以英國為代表的“通才”標準，注重選拔對象的教育程度、文學素養、掌握知識的多寡，以及綜合、推理和判斷能力，認為行政領導需要廣泛的知識和綜合能力、應變能力以及處理人際關系的能力，而不是“狹隘”的專門知識。以美國為代表的“專才”標準，則側重選拔對象所具有的職務上的專業技能，強調個人在某領域中的一技之長，重視專家的地位和作用，并經常吸收專家學者參加領導工作。

　　第四，事務類公務員選拔任用原則強調公開透明、競爭擇優和所謂“政治中立”的原則。按照美國的法律規定，聯邦政府高級公務員職位一旦出現空缺，必須向公眾公布。除在報紙電視等新聞媒體上公布外，最新的辦法是在因特網上公布（至少保持14天），任何人均可方便地在網上查詢到有關信息。公布的職位分為兩種情況，一種是只有聯邦政府的屬員才能申請，一種是任何人均可申請。為方便申請者，人事總署公開出版求職指南，介紹基本要求和工作程序，指導求職者如何填寫申請書。所謂“政治中立”是指公務員不得參與黨派斗爭活動，不得參與黨派競選，不得以黨派偏見影響決策。這是西方國家公務員普遍采用并自我標榜的一種選任原則。