作者：南京師范大學社會發展學院 鄒農儉
2013年政府工作報告指出：“城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，與農業現代化相輔相成。要遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展。”無疑，城鎮化已成為當前我國現代化建設的重要內容，城鎮化的實踐過程必將影響社會生活的方方面面，并關系中國的未來走向。因此，把握好城鎮化的歷史進程、努力提高城鎮化的質量具有戰略意義。
城鎮化應“量”與“質”并重
城鎮化的本質是把農民變為市民。在三四十年內將總數多達幾億的農村人口轉變為現代市民，是一項史無前例的宏偉事業。城鎮化這一現實生活中重大要素的變革過程主要體現為“量”和“質”兩方面。所謂“量”，就是指城鎮化的水平，城鎮化達到的數量。而“質”指的則是城鎮化進行狀態的內在質地，顯示的是一定城鎮化水平是否符合事物發展的必然規律。從理想化的角度考慮，我們應當追求質量較高、速度較快的城鎮化。高質量的城鎮化具有以下特征：農村人口能夠順利融入城市，即大多數農民能順利成為具有現代特質的新型市民；農村人口的轉移與農業現代化的提高程度大致相吻合，而不至于出現因大量農村人口外流造成農業萎縮、鄉村凋敝；農村人口向城鎮移動而造就的特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城鎮形成結構有序、功能互補的新型格局；農村人口的輸入與城市質量的提高相一致，城市不至于因大量農村人口的涌入而出現眾多社會問題。
我國的城鎮化造就了數以億計的農民工群體。從數量上來看，兩億多農民工大大提高了城鎮化程度，但從質上看，農民工還不是真正意義上的“市民”，他們的城鎮化只完成了一半，提高這部分人的城鎮化質量成為當務之急。同時，不少地方將幾千萬失地農民統計為“城鎮人口”以提高城鎮化的“量”，但若以城鎮化的“質”來衡量，失地農民在融入城市等方面根本無法與市民相提并論。如果我們的城鎮化都按照使農民失去土地的模式來展開，那城鎮化將會造成一系列社會問題。
當然，城鎮化沒有一定的速率也是不可取的。對中國這樣的后發國家，經濟發展和城鎮化進程有必要比現代化早發國家快一點。城鎮化的量比較直觀，相對易于觀察，特別是當前過于強調政績考核，城鎮化的量成為對領導干部政績考核的重要指標。而城鎮化的質則內涵于城鎮化的演化過程中，不那么直觀，指標化操作非常困難，因而往往為人們所忽略。但是，城鎮化的質是城鎮化狀態的決定性因素。量的增長是可以趕超的，而質的趕超卻十分有限。將一個傳統意義上的農民轉變成現代市民決不是件容易的事，相關的制度建構、運行需要一定時間。比如，現代養老保障制度廣泛采用基金制或部分基金制，基金的積累、運行都需要較長時間。即使有一套具有現代化理念的、可持續的養老保障制度、醫療保障制度，若想在短期內就能較好地抵御風險，也是非常困難的。
必須通過制度創新才能實現
那么，該如何追求高質量的城鎮化？如何確保城鎮化過程有序、健康？筆者認為，必須通過制度創新才能實現。在實現現代化的關鍵階段，建構具有現代化理念的新型體制特別重要。具體來說，要實現高質量城鎮化的目標，需從以下幾方面著手。
其一，改革公共產品供給體制。按照現代化的理念改革原有城鎮人口公共產品供給體制，同時按照現代文明社會的基本要求，為農民及從農村來的農民工建設與現代市民趨同的公共產品供給體制，實現公共產品的城鄉均等化供給。
其二，改革戶籍制度。戶籍制度改革的要義是從根本上改變原來那種按照戶口屬性、根據戶籍所在地配置資源的做法。農民工在城市工作與生活，卻享受不到城市人應有的待遇，有的甚至連與城市人同工同酬都難以達到。這種制度安排不符合現代社會的要求。因此，戶籍制度改革就是要去除戶籍所黏附的一系列福利待遇，應將這些福利待遇根據公平原則按人頭配置，而不是按戶口屬性配置。人在哪里工作和生活，就應在哪里進行登記并接受管理。
其三，建設現代社會保障制度。現有城鎮人口的社會保障制度需要完善，農民、農民工群體的社會保障制度亟須頂層設計。為現有農民工設計一套成熟、理念先進、可持續的社會保障制度，將更多的人納入社會保障制度的框架內，這是城鎮化過程中必然要解決的歷史性課題。社會保障制度應具有現代化理念，對被征地農民、農民工，特別是對新生代農民工的社會保障制度建設予以戰略性的安排。建立基于強制性原則上的政府主導型社會保障制度，政府應切實擔負制度設計、運行監督等職責，并在盡量減輕企業負擔的條件下確保企業應當承擔的社會責任。建立全國統一、能夠流動的農民工社會保障制度，確保現代化過程中人口流動的平穩進行。
其四，改革農村土地制度。農村土地制度改革的核心是如何確保農民能適當分享土地在工業化、城鎮化過程中增值帶來的利益，避免農民被征地后以“赤貧”狀態進入城市。應當使農民在自愿放棄農村土地的同時有所積累，帶“資”進城。對城市社會來說，他們不僅是進城的打工者，也是擁有一定財富的潛在的創業者。只有這樣，農村人口進城才是個多方共贏的過程，建立于這一過程上的城鎮化才能成為積極意義上的城鎮化。
