四、地方政府的經(jīng)濟組織力

　　改革開放后，中國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，中央政府進行戰(zhàn)略規(guī)劃、宏觀調(diào)節(jié)和重要項目投資，而進行地方組織實施的，則是各級地方政府。

　　地方政府的發(fā)展動力從何而來？改革開放以來，我們黨集中搞經(jīng)濟建設(shè)，本身就是動力。一個最初的發(fā)展現(xiàn)實是，中國的經(jīng)濟規(guī)模太小，1978年的國家財政總收入只有419.36億美元，人均GDP140.26美元，在全球排名幾十位之后。［8］這種情況下，沒有一定的經(jīng)濟規(guī)模，一切無從談起。由此開始，以規(guī)模衡量發(fā)展，用計算GDP來衡量規(guī)模，就成為一種普遍的認識和行動，這并非是完全不合理的。還有，改革開放后，政府管理體制從中央集權(quán)轉(zhuǎn)向區(qū)域分權(quán)，區(qū)域的發(fā)展利益凸現(xiàn)（特別是區(qū)域政府最關(guān)注的財政利益），這種發(fā)展利益的實現(xiàn)主要依靠區(qū)域政府自己的努力。同時，這里還有一個絕對不可忽視的行政官員升遷潛規(guī)則——政績比較，這種政績比較的尺度，由于各種原因一直沿用GDP的計量方法。以上三個方面的因素合成，在市場經(jīng)濟環(huán)境下，就形成了地方政府的強大經(jīng)濟組織力，也形成了從政府經(jīng)濟組織力的競爭到區(qū)域經(jīng)濟競爭的大格局，最終成為各級政府推動發(fā)展持久不竭的動力。張五常先生曾稱此為解讀中國經(jīng)濟奇跡的密碼。

　　政府經(jīng)濟組織力的本錢（資本、資金）從哪里來？在受到財稅分配格局制約和缺乏規(guī)范籌融資方式的情況下，地方政府要想有較大作為，一是依靠優(yōu)惠政策招商引資，二是長期持續(xù)依賴土地財政，三是大規(guī)模政府舉債。據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)估算，改革開放以來城市化發(fā)展費用的2/3以上來自土地出讓金。據(jù)財政部門統(tǒng)計，僅從2008年到2011年，土地財政收入4年中分別占地方財政收入的比重為25.12%、28.11%、37.19%和31.59%，考慮到省、區(qū)政府并無直接的土地出讓收入，市、縣兩級政府土地財政收入的比重顯然更高，估計在50%以上。［9］

　　僅靠土地財政，已經(jīng)遠遠不能滿足地方政府的財政需求了。在極其復(fù)雜的地方政府融資平臺中，一方面銀行主渠道的融資規(guī)范越來越趨緊，另一方面通過信托貸款、銀行理財、集資融資施工、向企業(yè)直接貸款等負債方式越來越擴展，乃至私募股權(quán)投資基金和網(wǎng)絡(luò)貸款信貸，也成為地方政府融資平臺的一個重要灰色通道。這些融資方式既有政府的財政擔(dān)保，又有更高的投資收益率（利率），往往很有吸引力。現(xiàn)在地方政府的債務(wù)盤子究竟有多大？是一個誰都無法真正說清楚的問題。根據(jù)國家審計局2011年的報告，截至2010年底地方債務(wù)為10.7萬元人民幣［10］，加上2011和2012年的增量，粗算應(yīng)在13萬億以上。美國一家研究機構(gòu)提出“中國地方債務(wù)逼近2萬億美元大關(guān)”［11］，即使按照審計局的保守計算，債務(wù)總量也約為當(dāng)年GDP的22.7%。

　　地方政府經(jīng)濟組織力的一個突出成績，是大力推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。中國城鎮(zhèn)化的推進有一個重要制度背景，就是沒有市場化的地租制度及其土地市場交易制度，政府憑借土地國有化的法權(quán)優(yōu)勢，依靠行政手段向農(nóng)民征地，以很低費用獲得大量土地，再以商業(yè)價格和土地租用方式出售給工商業(yè)開發(fā)企業(yè)，在低買高賣中獲得巨大土地出讓收入，也即是政府地租收入。同南韓、印度或南美一些發(fā)展中國家相比，中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展擴張過程，幾乎沒有遇到高地租、高費用、高成本的障礙，短短30多年時間里，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%上升到2011年的51.27%，無論是速度還是規(guī)模，都是創(chuàng)紀(jì)錄的。應(yīng)該看到，現(xiàn)在國內(nèi)絕大多數(shù)大中城市的面貌，都發(fā)生了翻天覆地的變化，現(xiàn)代化氣象今非昔比，很多城市的繁榮程度已經(jīng)完全可以同發(fā)達國家相媲美了。

　　地方政府經(jīng)濟組織力的另一個突出成績，是大力推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中國搞公共產(chǎn)品基礎(chǔ)設(shè)施，也有自己的“先天政治優(yōu)勢”，就是無需考慮民眾選票和社會支持率，無需考慮迎合任何利益集團的選民，在高度行政集權(quán)的決策體制下，只要政府自我認定可行，尤其是關(guān)鍵決策人物認定可行，就可以啟動任何重大公共投資項目。這種政府魄力的顯示，從最初的強勢推動城市改造，到推山填海進行新城再造，案例極多。這種巨大的投資過程，可以長期大量舉債、大量欠債而不用考慮償還問題——至少在決策官員任期內(nèi)無須考慮。不可否認，改革開放30多年來，中國公共基礎(chǔ)設(shè)施體系的建設(shè)水平，已經(jīng)發(fā)生了歷史性巨變，成為中國經(jīng)濟的最大亮點之一，特別是高速公路、高速鐵路、現(xiàn)代化機場和港口體系等的建設(shè)，已站到世界經(jīng)濟發(fā)展的前沿，為今后長期可持續(xù)發(fā)展奠定了非常良好的基礎(chǔ)。

　　然而，這樣的發(fā)展模式和發(fā)展?fàn)顩r，在創(chuàng)造了舉世矚目的中國“經(jīng)濟奇跡”的同時，也為增長的非良性循環(huán)乃至未來的經(jīng)濟危險，準(zhǔn)備了充足的條件。