作者：香港大學經濟學講座教授、清華大學特聘客座教授　許成鋼

　　任何有效的改革一定必須著眼于激勵機制問題的解決

　　改革的動力何在？這個問題的核心是激勵機制問題。在一個官僚體制內，如何解決上下級之間的激勵機制問題，決定了這個體制的改革與發展前景。

　　縱觀古今中外的所有官僚體制，各層官僚的激勵機制問題都很難得到有效解決。因為在官僚體制下，下級要服從上級，但上級又要從下級那里獲得信息，知情的下級很容易欺騙上級。所謂“上有政策，下有對策”，是人們對這種體制的生動描述。下級為了自己的利益欺騙上級，上級又要根據下級報告的信息來決定是提拔他還是壓制他、懲罰他，由此導致上下級官僚之間的激勵問題很難解決。當然像新加坡那樣的特殊情況，國土很小，無需下級總理就能親自觀察一切時，官僚體制內的激勵問題不大。但稍大一點的經濟體，情況則完全不同。尤其像中國這樣，國土大到連省甚至市一級政府都無法直接觀察到實情時，都需要依賴基層報告時，這個激勵機制問題就顯得尤為重要。

　　造成中國改革前期 “奇跡”的制度基礎是分權式官僚制，即把大量權力下放給地方政府，同時引導地方政府競賽GDP增長速度，這是一個曾經非常有效的解決各級地方官員激勵機制的制度設計。

　　但是，地區競爭只在特定時期、特定條件下暫時解決了官僚制下激勵機制的一部分問題。換句話說，地區競爭GDP只是權宜之計，如果抓緊改革，地方競爭這種機制就可以被更好的機制取代。

　　任何有效的改革一定必須著眼于激勵機制問題的解決，否則即使有好的具體改革措施，也一定流于言辭，無法實施。因此，“改革什么”的問題，與 “改革的動力”問題，實質上是同一個大問題，因為激勵機制的解決依賴改革。

　　為什么地方競爭機制已經難以解決激勵問題

　　在改革開放初期，將經濟增長速度作為政府的目標，實際上是改革早期的政治折衷，只是暫時的。市場化的正確方向決定了地方競爭機制可以有效地暫時解決體制內的激勵機制問題。但是，此時的中國已不是彼時的中國。中國已經從一個極度貧窮的國家變成了世界第二大經濟體。此外，現在各級政府的自身利益巨大，經常同社會利益沖突，經濟增長之外的社會經濟問題變得越來越重要。

　　為什么地區競爭不再能繼續幫助解決官僚體制內的激勵機制問題？基本原因之一是，政府的職能從來不是單一的，世界上不存在一個只為經濟增長而存在的政府。因此，政府把經濟增長設為目標，只能是權宜之計。若長遠如此，一定造成嚴重的政治、經濟和社會的扭曲。基本原因之二是，只要政府的目標不是單一的GDP或GDP增速，地區競爭就喪失了解決激勵機制問題的效力。

　　地方競爭機制一方面推動了GDP的高速增長，另一方面也產生了大量的社會經濟問題，如中小企業發展嚴重受阻、內需低迷不振、收入不平等問題、環境問題、地方財政問題、腐敗問題等等。每一個省、市、縣都面臨著所有這些問題，各級地方政府競賽GDP增長速度或財政收入，使其中許多問題更惡化。

　　上述的多數問題在“十一五”規劃中全都講過，解決方案也都討論過，“十二五”規劃又重提，并提出了解決方案。今天這些問題整體上仍沒有得到有效解決。為什么這些問題遷延不愈？一個流行的說法是因為增長速度太快了。這個說法是對中國問題的誤診。這些問題不是因為增長速度本身所致，而是因為官僚制下的激勵機制造成的。這個激勵機制只能激勵各級地方政府競賽GDP的增長，沒有辦法激勵各級地方政府去做GDP之外的事情。

　　綜上所述，地區競爭在過去30多年中曾是解決激勵問題的有效手段，但是這種機制早在十年前就已不適應形勢。要想解決新形勢下的激勵問題，必須改革激勵機制。