作者：國家行政學院決策咨詢部副主任、教授 丁元竹

　　當前，社會治理缺乏頂層設計，管理社會的各個部門以自己的利益最大化為目標，導致社會政策碎片化。

　　黨的十八屆三中全會指出，我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家現代化離不開治理現代化。早在1992年，鄧小平同志就提出，再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。今天，中國站在改革開放的新起點上，從國家治理的角度提出長遠目標可謂正當其時。

　　從“治理”說起

　　治理概念的產生。

　　從辭源上說，“治理”來自希臘文，寓意為“監管”。后被柏拉圖（約前427年~前347年）引用，再后來被應用到拉丁語和其他語言。

　　對于國家治理的需要，始于政府開始顯示自己是一個獨立于市民之外的組織，而不僅僅是一個過程。在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務，政府只是處理這些事務的一個過程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個過程，事實上，作為一種制度模式，它已經成為社會中的諸多角色之一，而且是一個非常重要的角色。政府被認為是獨立的實體不僅是因為它已經成為一種制度，也因為它作為某一群體的代表。

　　就當代社會而言，治理一詞的廣泛使用始于20世紀90年代，目前廣泛應用在各個領域，遍及組織治理，拓展到問題治理，還應用于基層社會治理和政府治理，甚至全球治理。

　　治理是一種駕馭的藝術。

　　人們越來越認識到，治理是一種駕馭和引導社會和組織的藝術。它包括權力如何應用，決策如何做出，等等。與管理比較，治理一方面更側重于行動，另一方面，治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，社會可以來管理它的經濟、政治和社會進程。

　　換句話說，治理一方面側重于決策制定過程，另一方面又側重于領導和實施過程。它是開發經濟和社會資源過程中實施管理的方式。治理還被理解為限制和激勵個人和組織的規則、制度和實踐的框架。治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

　　治理是多元主體的合作。

　　治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應當參與決策和以什么樣的資格參與。從根本上說，治理是權力、關系和責任：誰有影響，誰做決定，以及如何對決策者問責。治理是多元主體合作和共同解決問題的過程。

　　發揮政府在治理過程中的不可替代作用。

　　人們逐漸認識到制度結構或關系——不只是政府內部的制度結構和關系，還包括社會部門的結構和關系——對決策產生的重要影響，人們越來越認識到政府對于公共事務的影響只是眾多因素中的一個因素，事情越復雜，政府的局限性越明顯。

　　為了正確理解治理，首先要意識到重視公眾利益并不意味著約束政府。但是政府應當與其他角色包括媒體、社會組織以及商業組織等分享共同利益，有時在公共問題上他們是一致的。在這里，也不能忽視非營利組織的作用。