作者：李曉琳

　　加快戶籍制度改革，是當前推動我國城鎮化的關鍵一環，是促進經濟發展方式轉變、保持經濟持續健康發展的迫切需要。十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，但目前我國戶籍制度改革的整體進度仍然緩慢，難以滿足經濟社會發展的需求。

一、當前深化戶籍制度改革的主要問題

　　(一)戶籍制度改革的頂層設計體系尚不完善

　　一是戶籍制度發展到今天，附著的社會管理功能、經濟利益分配以及社會福利格局較為復雜，就業、住房、教育、土地、養老、醫療、生育、信息支持、社會救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍制度改革不單純是戶口的放開，而是一項系統性工程。二是相關頂層設計必須綜合考慮經濟發展要求，最終達到有效拉動內需，推動城鎮化建設和經濟發展方式轉型，實現中國夢。因此，戶籍制度改革具有高度的復雜性，客觀上需要有全局的、系統的、科學的頂層設計對改革進行指導。

　　(二)現行公共服務體制與深化戶籍制度改革矛盾較大

　　1.戶籍遷移放開速度與公共服務體制改革不匹配。在現有制度框架下，一些地方正是由于放開戶籍限制后，無力承擔大量新進人口的公共服務而緊急叫停，如2004年鄭州戶改政策一步放開，幾十萬人口涌人城市，涌入學校的農民工子女迅速增多，而市區公辦教育資源嚴重不足，最終只能叫停。

　　2.我國公共服務體制改革面臨多方利益博弈。戶籍制度改革要求公共服務制度將更多的人口納入到服務體系中，即打破當前利益格局的社會資源再分配機制。在城鄉差距、地區差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務篩選機制并不現實，改革不可能一步到位。當前，我國就業、教育、社會保障、住房等領域如何在改革速度與改革質量之間尋求平衡點，有待于進一步研究。

　　(三)現行土地制度對進一步深化戶籍制度改革制約較大

　　1.深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分。土地與戶籍掛鉤的農村土地集體所有制，將工業化和城市化所需要的勞動力儲備留在了農村，曾在一定程度上避免了一些因城市資源短缺而可能造成的社會問題。隨著城鎮化的發展，若農村土地資產處置不清，農民無法徹底“離土離鄉”，必然形成“兩頭靠”的狀況。小城鎮戶籍制度改革效果不佳的一個重要原因，就在于進城農民失去土地的成本高于小城鎮戶籍帶來的福利。現階段，推進戶籍制度改革必須處理好農民轉移與土地流轉之間的關系。

　　2.土地制度改革的難度較大。在我國，土地已經成為重要的財富，中央、地方各級政府、農民對土地各有不同的利益訴求，相關改革直接觸動多方利益，特別是地方政府對土地的依賴性不斷增大，土地制度改革已經不僅僅是農村的改革，也是財稅體系的改革，更是城鄉利益格局的改革，從而增大了改革的復雜性和艱巨性。當前，需要進一步研究農民轉戶后，土地如何處置才既能滿足改革的需要又保護了農民的基本利益。

　　(四)大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中

　　1.入戶需求與供給之間的矛盾突出。比較而言，大城市及特大城市就業機會多、公共服務質量更好、社會保障體系較完善、教育等公共資源更充裕。因此，大城市及特大城市戶籍放開的挑戰也更大。限制大城市及特大城市人口規模，主要是出于對這些城市一旦取消入戶門檻后所面臨的人口遷入壓力和資源承載壓力的考量。如一些特大城市出現的用地緊張、交通擁堵、空氣污染、就學就醫困難等問題。這些問題不解決，改革難有實質性進展。

　　目前，“北上廣”及部分大城市完全放開戶籍并不現實。如何通過公共服務、土地等相關制度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍制度改革與城市承載力之間尋找最優結合點，從而為深化改革做好準備，這是當前亟須解決的難題。

　　(五)解決存量流動人口的相關改革問題難度較大

　　農民工是我國城市流動人口的主要組成部分，也是城市建設中必不可少的一部分，由于他們長期在城市工作生活，與農業的聯系越來越少，尤其是新生代農民工對在城市落戶的愿望更加強烈。但農民丁戶改的難點多、情況復雜，成為改革過程中的難點。

　　主要體現在：一是對農民工的欠賬較多。以社會保險為例，國家統計局公布的《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，外出農民工參加社會保險的水平總體仍然較低，雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別僅為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。二是農民工總量較大。《2012年全國農民工監測調查報告》顯示，2012年全國農民工總量達到2.63億人，比上年增長3.9%。三是農民工亦工亦農的身份增加了改革的復雜性。

　　(六)戶籍制度改革成本分擔機制的合理設計缺位

　　1-合理的成本分擔機制是戶籍制度改革的基礎。就地方政府而言，推動戶籍制度改革，給更多的外來人口市民待遇，意味著財政開支的擴大，短期來看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。特別是承載較多外來轉移人口的城市改革成本較高，地方政府多對承擔大量外來務工人員戶籍制度改革成本表現出畏難情緒。由于落實公共服務體制改革和土地制度改革，無法離開成本分擔機制這一關鍵性制度設計。因此，此項改革將會面臨較大阻力。

　　2.成本分擔機制的設計面臨眾多難點。一是我國各地情況有較大差異，市民化成本數額和地方政府財政支付能力千差萬別。二是利益格局復雜，涉及到包括中央政府、地方各級政府、企業、個人等多方分擔主體，農業轉移勞動力流入地政府和流出地政府等利益相關主體，是各種關系之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅制和轉移支付政策等的調整和改革。四是當前亟需進行的市民化成本測算，由于涉及到多項福利、土地支撐、地區差異等因素而一直未有科學、可信的結果。