新型社會(huì)救助體系建設(shè)的路徑選擇

　　以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，整合和連接好醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等項(xiàng)目，做好新型社會(huì)救助體系的“底盤(pán)”。首先，依據(jù)目前城鄉(xiāng)社會(huì)救助發(fā)展的情況，重點(diǎn)整合和連接好醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等項(xiàng)目。從體系建設(shè)入手，整合和連接好這些單項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目，使各單項(xiàng)社會(huì)救助制度互通、互聯(lián)、互補(bǔ)，構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系，同時(shí)整合資源、整合職能、整合制度，構(gòu)建制度完整、相互協(xié)調(diào)、功能配套的社會(huì)救助體系“底盤(pán)”（見(jiàn)圖1）。其次，充分發(fā)揮和利用好由民政部牽頭的社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌做好最低生活保障與醫(yī)療、教育、住房等其他社會(huì)救助政策以及促進(jìn)就業(yè)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展和有效銜接。同時(shí)，重點(diǎn)推動(dòng)地方政府建立相應(yīng)的社會(huì)救助協(xié)調(diào)工作機(jī)制。再次，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助信息平臺(tái)。圍繞最低生活保障制度、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助等主要項(xiàng)目，加強(qiáng)數(shù)據(jù)和信息的交流，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)信息資源的有效共享，提高救助的瞄準(zhǔn)性，使覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助制度發(fā)揮最大作用。

　　按照分類(lèi)救助原則，實(shí)施“五類(lèi)補(bǔ)助金”，在主要面對(duì)城鄉(xiāng)絕對(duì)貧困家庭的同時(shí)，重點(diǎn)解決部分相對(duì)貧困家庭的生活問(wèn)題，緩解低保家庭和低保邊緣家庭之間的“懸崖效應(yīng)”③。首先，大力推進(jìn)貧困家庭的分類(lèi)救助，進(jìn)行“基礎(chǔ)+分類(lèi)”救助目標(biāo)的集成，使低保制度回歸到保障居民基本生活的初始設(shè)定目標(biāo)和功能。家庭分類(lèi)救助的對(duì)象則是面向低保家庭和低保邊緣家庭，將低保家庭和低保邊緣家庭劃分為不同的類(lèi)別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，做到兼顧一般、突出重點(diǎn)、分類(lèi)施保，形成“保基本、多組合”的“救助套餐”。其次，瞄準(zhǔn)五類(lèi)貧困家庭進(jìn)行分類(lèi)救助。社會(huì)救助瞄準(zhǔn)是要將有限的資源有效地分配給那些最需要的人。對(duì)有殘疾、年老、重病等喪失勞動(dòng)能力人員的低保家庭，要予以長(zhǎng)期重點(diǎn)救助；對(duì)符合低保條件的單親家庭、學(xué)齡兒童家庭給予臨時(shí)適當(dāng)救助。同時(shí)，關(guān)注低保家庭中因重病、子女就學(xué)等事件造成家庭“硬支出”過(guò)大所形成的支出型貧困。推行貧困家庭“五類(lèi)補(bǔ)助金”制度，即貧困家庭的“未成年子女撫養(yǎng)補(bǔ)助金”、“殘疾人照顧補(bǔ)助金”、“老年人照顧補(bǔ)助金”、“大病患者家庭補(bǔ)助金”和“單親家庭補(bǔ)助金”等救助項(xiàng)目。

　　全面開(kāi)展貧困家庭的救助服務(wù)，一方面滿足貧困家庭的差異化需求；另一方面通過(guò)救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高貧困家庭救助的效果。貧困家庭救助服務(wù)是由政府主導(dǎo)，結(jié)合社會(huì)力量，面向貧困家庭，尤其是面向有老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者和重大疾病患者等特殊的貧困家庭，并依據(jù)貧困家庭及其成員的差異化需求與問(wèn)題，在生活照料、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等方面提供日常勞務(wù)幫助以及其他社會(huì)支持性服務(wù)。而廣義的貧困家庭救助服務(wù)，還包括政府從社會(huì)救助政策制定到具體實(shí)施中的審批發(fā)放等一系列行政管理性服務(wù)和以勞務(wù)提供的形式給予貧困家庭救助的專(zhuān)業(yè)服務(wù)這兩個(gè)方面，即行政管理服務(wù)和勞務(wù)服務(wù)。

　　首先，在貧困家庭救助服務(wù)的對(duì)象劃分上，借鑒分類(lèi)救助的思路，可在現(xiàn)有最低生活保障制度基礎(chǔ)上，配套開(kāi)展分類(lèi)救助服務(wù)。在根據(jù)家庭規(guī)模和收入水平確定貧困家庭后，以家庭為單位進(jìn)行分類(lèi)評(píng)估，分為有老人家庭、殘疾人家庭、有未成年人的家庭、有重大疾病患者的家庭、有勞動(dòng)能力但失業(yè)的家庭以及單親家庭等，這些類(lèi)型的貧困家庭是社會(huì)救助服務(wù)的重點(diǎn)對(duì)象。

　　其次，全面開(kāi)展城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城鄉(xiāng)貧困家庭救助偏重于經(jīng)濟(jì)上的救助，從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)該提到與經(jīng)濟(jì)援助同等重要的地位，因此，將經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)有效連接起來(lái)是今后我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障制度轉(zhuǎn)型的方向。④第一，構(gòu)建城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系，推進(jìn)行政管理性服務(wù)主體社工化。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和臺(tái)灣、香港的經(jīng)驗(yàn)，在省、市兩級(jí)設(shè)立專(zhuān)職社工崗位，專(zhuān)門(mén)從事城鄉(xiāng)貧困家庭救助服務(wù)的管理，并負(fù)責(zé)指導(dǎo)基層社區(qū)中從事貧困家庭救助服務(wù)的社工人員。在基層社區(qū)，按照一定的戶數(shù)和人口比例在社區(qū)設(shè)立低保專(zhuān)員崗位，吸納專(zhuān)業(yè)的社會(huì)工作人員來(lái)應(yīng)聘，從而承擔(dān)起社會(huì)救助的審核批復(fù)、需求評(píng)估和服務(wù)招標(biāo)、監(jiān)察等行政管理性服務(wù)工作。針對(duì)目前社區(qū)人員專(zhuān)業(yè)化程度較低的問(wèn)題，通過(guò)集中培訓(xùn)和進(jìn)修等方式，同時(shí)建立社區(qū)工作者培訓(xùn)和實(shí)訓(xùn)基地等手段，提高其管理服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化水平。第二，實(shí)施專(zhuān)業(yè)勞務(wù)服務(wù)主體社工化。在基層社區(qū)中，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，招聘和使用多種類(lèi)型（長(zhǎng)期和臨時(shí)）的專(zhuān)業(yè)社工人員，也可以購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)社工組織（機(jī)構(gòu)）的服務(wù)，從而建立完整的城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)體系。第三，積極推動(dòng)專(zhuān)業(yè)社工人員介入城鄉(xiāng)貧困家庭的救助服務(wù)領(lǐng)域。專(zhuān)業(yè)社工直接進(jìn)入貧困家庭救助領(lǐng)域，從事貧困家庭救助預(yù)防、貧困家庭救助對(duì)象評(píng)估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對(duì)象的服務(wù)轉(zhuǎn)介等工作，能更好地促進(jìn)貧困家庭中有勞動(dòng)能力的人通過(guò)自身的努力使家庭擺脫貧困，提高救助的針對(duì)性和有效性。

　　再次，強(qiáng)化城鄉(xiāng)貧困家庭的個(gè)案管理。個(gè)案管理可以通過(guò)發(fā)現(xiàn)個(gè)案和建立關(guān)系、預(yù)估和診斷、擬定服務(wù)計(jì)劃、連結(jié)或整合資源以執(zhí)行計(jì)劃、監(jiān)督和評(píng)估服務(wù)的輸送、結(jié)案等過(guò)程，能讓專(zhuān)業(yè)救助工作者尋找到貧困家庭救助的切入點(diǎn)，并排列出最迫切的需求，制定相應(yīng)的援助計(jì)劃，鏈接合適的服務(wù)資源。

　　總之，通過(guò)以上建設(shè)，在今后一段時(shí)間內(nèi)，形成目標(biāo)明確、體系完整、層次豐富，多機(jī)制、多手段的新型社會(huì)救助體系（見(jiàn)圖2）。