作者：中央編譯局比較政治與經濟研究中心 高新軍

　　一般認為，制度化是各種社會集團實現自身利益訴求的正常和理想的規范化渠道。這種制度包括各種法律、規章、政府政策等以明確形式確定下來的，通過一定法定程序被立法和權力機構批準，并向社會公布的正式制度。在中國目前的轉軌時期，人們大多認為推進制度的不斷演變，對于中國實現社會轉型和體制轉軌非常重要。同時，我們也在社會實踐中發現，盡管自改革開放以來我國正式的制度已經有了巨大的發展，但是令人遺憾的是，制度的執行卻相差很遠。而且這種差距還有擴大的趨勢。顯然，如果我們不能找到使制度真正起作用的關鍵環節的缺陷，并在實際工作中加以改進，那么這種“一條腿長，一條腿短”的局面，就仍將長期存在，并在實際上對我國成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家增加阻力，甚至可能造成轉軌的失敗。

　　那么，在什么條件下制度才能真正起作用呢？這顯然與制度所約束的社會各方的力量對比有密切的關系。在這里，實際上存在著這樣一種現象：監督的邊際效用等于制度效用的臨界點。這里的監督，是指制度所約束的社會各利益集團之間的相互關系，實現這種監督必須完全建立在社會各利益集團的力量對比和平衡上。因此，如果社會利益集團關系中出現不平衡，即出現某一集團權力十分強大，而其他相關方力量十分弱小時，制度是不會被遵守的。這時，無論權力強大的一方是地方政府，利益團體，還是普通民眾，都概莫能外。同時，社會各利益集團在博弈中，相互監督的邊際效益正是制度發揮作用的臨界點，也就是說，超出了這一邊界，不僅監督的效益呈下降趨勢，而且制度也不會被遵守，并開始失去其作用。

　　我國的制度變遷，就是在這種平衡、平衡被打破、又建立起新的平衡的循環往復的螺旋式上升運動中逐步實現的。而我國目前在建立服務型政府、公共財政、信息公開、制度創新及其可持續發展等很多方面面臨的制度瓶頸，恰恰就是在實現社會各利益集團博弈、力量平衡和監督方面，存在著缺陷。

　　目前，我國的城市化進程十分迅速，由此帶來的城鎮土地征用方面的矛盾和問題也成為了社會關注的熱點。因此，在這個問題上反映出來的制度化矛盾與問題，有鮮明的典型意義和方法論上的指導作用。對這個問題的剖析有助于對我國制度變遷軌跡的理解和認識。

　　浙江溫州在土地征用和城市化方面走在了前列。目前溫州已經基本完成了城市化的過程。一個明顯的跡象是，在溫州目前已經沒有可供征用的土地了，要想獲得土地，現在只有一條路：填海造地。

　　溫州市在土地征用上大致可以分為三個階段：

　　第一階段從上個世紀80年代中期到90年代后期。由于市場經濟處于起步階段，用地沒有指標控制，用地政策比較寬松，地方政府在征地上所擁有的權力幾乎是無限的，農民基本上處于被地方政府任意擺布的地位。對農民的安置主要是安排工作，戶口轉為城市居民等。

　　第二階段從上個世紀90年代末到2005年。由于1999年新的《土地管理法》出臺，房地產業開始啟動，建設用地開始趨于緊張，安置用地指標的價值開始顯現，農民維護自身權利的意識逐漸增強，與政府開始就土地征用補償進行博弈，并且開始迫使地方政府和企業在利益方面對農民的要求進行價外補償。這個階段的土地補償形式主要是貨幣補償為主。

　　第三階段從2005年至今。隨著溫州市土地價格的飛速飆升以及國家對土地管理的日益嚴格，農民與地方政府之間在土地問題上的博弈，開始進入了一個力量相對平衡的時期，即地方政府在土地征用方面不僅要面對中央政府的督查，而且要面對強大民間力量的對抗。過去地方政府常用的強力措施在這時已經大為削弱，農民、企業和地方政府此時都希望能夠在現有法律政策的基礎上，進行協商，用法律和政策來約束對方，實現三方的共贏。